《银行业监督管理法》监督管理职责条款释义

本章共十八条规定了银行业监督管理机构的规章制度权、银行业金融机构的设立、变更、终止和经营范围的审批权、董事和高级管理人员的资格管理权、银行业金融机构的监督检查权、银行业突发事件的发现、报告和处置制度。

第十五条国务院银行业监督管理机构应当依照法律、行政法规制定和发布监督管理银行业金融机构及其业务活动的规章制度。

本条是关于国务院银行业监督管理机构规章制定权的规定。

一、授权制定规章制度的必要性

银行业监督管理机构制定和发布规章制度的目的是执行法律、行政法规的有关规定，其内容涉及设立、变更、终止和业务管理，是法律、行政法规的细化，但必须与法律、行政法规一致。由于修订法律一般需要经过长时间的程序，银行业监管机构制定的规章制度具体规定了银行业金融机构的经营规则，具有根据金融市场的发展变化灵活、易于随时修订和改进的优点。银行监管机构制定和发布的规章制度构成了银行监管法律体系的重要组成部分。

世界上大多数国家的银行监管法律体系都是由不同层次的法律文件和法律规范组成的。首先，法律规定了银行金融机构的设立、变更、终止和业务运作，然后细化了不同层次的法律法规和其他规范性文件。中国银行业监督管理的法律体系由商业银行法、银行业监督管理法三个层次组成。第二，最高国家行政机关是国务院制定和颁布的行政法规，如外资金融机构管理条例、金融资产管理公司条例、金融机构撤销条例、金融违法行为处罚办法等；第三，银行业监督管理机构按照法律、行政法规的有关规定制定和颁布的规章制度。

根据立法第七十一条的规定：国务院各部门、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政职能的直属机构可以根据法律、国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限内制定规章制度。部门规定的事项应当属于执行法律、国务院行政法规、决定、命令的事项。本条规定，在立法法的原则下，进一步具体化我国银行业监管机构的职权，授予银行业监管机构制定和发行银行业金融机构规章制度的权力，为银行业监管机构依法监管银行业奠定法律基础，为银行业法律体系的完善提供法律保障。

二、国际经验

巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》(即有效银行监管的前提条件)中提出:在有效的银行监管体系下，……适当的银行监管法律框架是必要的，其条款应包括银行组织的审批和持续监管，要求其遵守法律法规和安全稳定的权力和监管机构的法律保护……”。为了评估各国银行监管的有效性，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》之后制定了《核心原则评价方法》。原则1中列出的必要标准之一是法律赋予监管机构制定审慎规则的权利（不改变法律）的行政方式。的确，世界上大多数国家/地区的法律都明确授予了银行监管机构制定和颁布规则的权利。例如，《金融服务与市场法》第十部分的规则和指导(RulesandGuidance)德国《银行法》第一章第二节、《综合金融服务监管法》第一章第四节、韩国《金融监管机构设立法》第十七条、香港《银行业条例》第二部分第七条授予其银行监管机构制定规章制度的权利。在英国，金融机构的经营规则不是《金融服务与市场法》(FSA)具体规定制定的规则和指导。目前，金融服务局已经根据法律授权制定了完整的规则和指导手册(FSAHandbookofrulesandgUidance)，规定或指导各金融机构的经营规则和监管程序。香港金融管理局还制定了类似的监管政策手册(SupervisoryPolicyManual)，包括银行机构治理、内部控制、各种风险管理指导、资本充足率、信息披露等指导文件。